INTRODUCCIÓN.
0.1-El sector público de EHE: Configuración
El sector público integra a los agentes públicos que actúan en el ámbito territorial de EHE. Por la división administrativa y competencial, operan:
El sector público estatal, (Administración General y Organismos Autónomos) el cual desarrolla, u omite desarrollar, las competencias que no han sido transferidas a EHE, siendo las más importantes por su repercusión en la cohesión social, las de la Seguridad Social y el INEM, asimismo el listado de competencias no transferidas es muy alto y de hecho en 2002 del total de gastos de los Presupuestos Generales del Estado el 46,3% se realizaban en competencias no transferidas.
Este sector es así mismo el máximo responsable en el desarrollo de las políticas territorializadas de la Unión Europea.
Los gobiernos de la CAPV y Nafarroa, (Administración General y Organismos Autónomos) que desde la política del gasto gestionan el grueso de las competencias transferidas desde Madrid. Su gestión viene enmarcada dentro de la legislación del propio entramado competencial, en el cual en todas las materias, las leyes marco emanan de Madrid (desde esta superpotestad legislativa de Madrid deben de entenderse los continuos conflictos en áreas supuestamente de competencia autonómica, como sucede actualmente con Educación).
Las diputaciones forales de Araba, Bizkaia y Guipúzcoa. La Ley de Territorios Históricos, es una ley competencial marco entre las DDFF y el gobierno de la CAPV. Dicha ley y sus sucesivos desarrollos han ido vaciando de contenido competencial real a las DDFF, quedando este circunscrito a las llamadas competencias menores, de carácter más social. Por derechos históricos la gestión de una hacienda propia corresponde a las diputaciones forales, pero dicha potestad está no solamente tutelada sino también dirigida por el propio Gobierno Vasco. Fue este el que redactó la ley de sociedades o el libro blanco de la reforma del IRPF, y las DDFF se limitaron a aprobar como normativa propia lo allí recogido. Por otra parte por la Ley de Aportaciones las DDFF están obligadas a transferir directamente al GV un % fijado de su recaudación, sea cual sea el volumen de esta.
Esta Ley de Aportaciones permitió en épocas de alta recaudación, que el gobierno vasco tuviese asignado mayor volumen de ingresos que necesidades reales de gasto, lo que propició un expansionamiento del propio sistema político-burocrático, una duplicidad de servicios (alentada por la bicefalia PSOE-PNV en la administración), y unas obras faraónicas para las sedes políticas. Mientras tanto las DDFF se han visto constantemente constreñidas por los ingresos destinados a la gestión propia y a la financiación municipal.
El problema que late debajo de esta Ley no es otro que el del verdadero reparto competencial (desde la vía efectiva de la financiación) entre el GVDDFF. Hoy es público que una de las mayores desavenencias dentro del PNV en el mandato de Garaikoetxea, fue este reparto, y la primera Ley firmada por Ardanza fue la Ley de Territorios Históricos de 1985.
El proyecto inicial de Ley de Territorios Históricos (LTH) del año 1981en la CAPV trataba de hacer frente tanto a la distribución competencial como a los recursos financieros. Su no tramitación significó el diferir la resolución de las dos cuestiones —diseño del Sector Público y distribución de recursos D que solo muy tardiamente y de forma separada acabarían siendo abordadas en 1983 y 1985. A finales de 1983 fue aprobada la Ley 27/1983 de "Relaciones entre las Instituciones Comunes de la Comunidad Autónoma y los Órganos Forales de sus Territorios Históricos", pero la distribución de sus competencias fue tan problemática que no se hizo realidad hasta que un nuevo equipo del PNV, sin Garaikoetxea, formó nuevo gobierno (Ley 2/1985 de 25 de febrero)
La demora en esta Ley, (que además se aprueba bajo un signo "de guerra interna y provisionalidad" y necesitó de sucesivas leyes para su desarrollo y concreción) permitió que las actuaciones "de facto" que se habían dado en los años anteriores a su aprobación (1981-1984) fueran validadas, ya que en la LTH de 1985 se tomo el año 1984 como referencia para la distribución vertical del gasto público y los consiguientes recursos financieros. En otras palabras, la actual distribución de recursos financieros entre GV y DDFF, no responde plenamente a las necesidades de los Territorios Históricos, ni a un verdadero análisis realizado en su momento, sino que está fuertemente condicionada por el modelo vigente en ese periodo transitorio.
Periódicamente surgen voces en contra de este sometimiento de las DDFF, que han visto por vía de los hechos diluirse su soberanía foral. Dado que para el PNV es tema tabú, y no puede ser sacado a la luz pública, las quejas suelen venir de los grupos de la oposición (históricamente desde UA, PP y PSOE) y han sido tratadas como un rifi-rafe político más, sin que desde la IA se haya entrado a un verdadero debate y valoración de esta realidad competencial que cercena el poder económico foral y local
Los Ayuntamientos. Estas instituciones, además de la limitación financiera comentada en el punto anterior (dado que su principal fuente de ingresos proviene de transferencias de las DDFF), están limitadas por el Estado a través de la Ley de las Haciendas Locales, que es una ley marco de regulación y de competencia estatal. Los ayuntamientos no solo ven limitada su capacidad hacendística, sino normativa, como recientemente ha sucedido con el Impuesto sobre Actividades Económicas (IAE), ha sido Madrid quien ha determinado unilateralmente la supresión de dicho impuesto.
Los ayuntamientos a su vez pueden agruparse entre sí, para realizar distintos fines de carácter económico o social dando lugar a organismos de carácter supra-comarcal (mancomunidades, ect)
A este tramado institucional, en Araba hay que añadir los Concejos, instituciones históricas con hacienda propia, que actualmente están quedando cada vez más diluidas en los municipios, y con ellos se puede perder de forma definitiva una forma de organización territorial, social y económica (comunales, auzolan, gobierno asambleario.....). Estas instituciones que perviven desde la Edad Media, fueron suprimidas en el resto de territorios en el S.XIX, perviviendo exclusivamente en Araba,
Cada uno de estos colectivos institucionales tiene una historia y trayectoria propia, forjándose las relaciones entre ellos, a veces, las menos, como voluntad pactada, pero en otras como acuerdos de sumisión y vasallaje históricos. En el periodo que aquí analizamos existe un elemento estructural de cambio, marcado por el final de la dictadura y desarrollo de la descentralización de parte de la gestión del estado, entre las diferentes autonomías del Estado español. En este contexto de descentralización de la gestión, no del poder, se enmarcan el Estatuto de Autonomía y el Amejoramiento, el Concierto y el Convenio Económicos.
Este es el marco legal referencial, dentro del marco de la Constitución Española, que regula por una parte el nivel máximo de competencias tanto de gasto como de ingresos y de articulación normativa entre las Administraciones implicadas y, en segundo lugar, la configuración del propio "Sector Público Vasco", cuyas limitaciones han sido puestas de manifiesto reiteradamente en los últimos años.
Analizar la evolución de la actividad desarrollada por estos agentes públicos en el periodo autonómico, y que a través de documentos presupuestarios podemos datar el inicio del análisis en 1981, conlleva una serie de dificultades que hacen de este trabajo un simple acercamiento al objeto del estudio, que en parte podrá ser mejorado, incluyendo datos de Nafarroa, allí donde no hemos accedido a su conocimiento, a la vez que puede ser enriquecido con un análisis político y social del que carece todo documento economicista (y este lo es). Pero por otra parte estas dificultades no podrán ser soslayadas, y marcan las verdaderas carencias intrínsecas de este estudio.
Nos estamos refiriendo, más concretamente, a que la actividad desarrollada por estos agentes públicos desde 1981 hasta nuestros días, no es homogénea, no solamente atendiendo al aspecto de la división territorial, sino al propio desarrollo del nivel competencial por una parte y al desarrollo de la técnica presupuestaria y de información por otra. Así se establecen dos etapas claramente diferenciadas: la que va desde 1981 y 1988, correspondiente a la configuración de la autonomía y que en la CAPV, se queda prácticamente perfilada en dicho año, tras el pacto de gobierno autonómico PNV-PSOE, que desbloquea una importante partida de transferencias; y la etapa comprendida entre 1989-2004 en la que se produce la consolidación en la gestión de dichas transferencias y se perfila ya el limite impuesto a la autonomía, que ni tan siquiera ha sido completada según el propio Estatuto de Gernika y el Amejoramiento. A este respecto cabe decir que 25 años después del Estatuto, su necesidad de superación queda plasmada en los propios documentos oficiales de Lehendakaritza, así por ejemplo se recoge en su documento "Razones económicas de un nuevo marco institucional" (abril 2004):
"........las limitaciones que tiene el actual Estatuto de Gernika, o al menos, la interpretación restrictiva del mismo que se ha realizado ,de tal forma que se ha convertido en un instrumento válido para mejorar la gestión de las competencias asumidas, pero agotado para dar respuesta a los retos de futuro. De esta forma, el marco institucional actual del Estatuto de Gernika se encuentra en una encrucijada desde el punto de vista económico, en la medida en que, desde hace ya tiempo, resulta insuficiente para afrontar con garantías de éxito los desafíos económicos que se le presentan al País Vasco. Más aún, se puede decir que el Estatuto de Gernika está perdiendo funcionalidad a pasos agigantados como instrumento para encarar la segunda gran transformación de Euskadi, que exige la adaptación de nuestro modelo económico actual a la era de la globalización.
Bien es cierto que con el hipotético desarrollo de todas las potencialidades del Estatuto de Gernika, las instituciones Vascas tendrían una mejor capacidad de actuación para desarrollar en toda su extensión el conjunto de políticas públicas que se precisan para superar los desafíos que se describen. Pero, también es verdad, que la acumulación de disfunciones acaba por resultar tan abrumadora y las deficiencias están tan consolidadas por la jurisprudencia constitucional, que ya no pueden ser subsanadas por un mero esfuerzo de regeneración, por conveniente que el mismo siga siendo, con la salvedad de que ni siquiera existe garantía de nuevos retrocesos, como la experiencia nos ha demostrado de forma clara.
En cualquier caso, no se quiere decir que no existan aspectos de potencial mejora que puedan abordarse en el contexto del marco legal actual. Lo que se afirma, es que la brecha estratégica existente para abordar la necesaria segunda transformación de Euskadi sólo podrá superarse con un nuevo marco institucional, y que la persistencia del techo competencial derivado del actual marco legal supone, como mínimo, una limitación (::)"
Volviendo al tema del análisis económico que aquí se realiza la situación del periodo analizado afecta en dos sentidos:
Por una parte, la propia heterogeneidad competencial del periodo recomienda una cierta cautela en las comparaciones interanuales, ya que pueden resaltarse valores o datos que tan solo se refieren a un cambio político/transferencia.
Por otra parte los datos de las administración pública, no comienzan a publicarse de forma periódica y con estadísticas homogéneas hasta 1990 (EUSTAT, Estadísticas de la Administración Pública) Es a partir de esta fecha cuando se ofrecen las series con una cierta homogeneidad y coherencia interna
Así mismo la labor investigadora en los propios documentos presupuestarios de la época, ha dado escasos frutos dado que la clasificación por funciones y programas de gasto ha sido muy variable a lo largo del periodo, y se hace difícil una agrupación y consolidación del gasto que ofrezca máximas garantías a la información.
Por último, en este punto queremos señalar a que definimos como sector público de la CAPV, según la propia definición del EUSTAT". el sector público del la CAPV se circunscribe al Gobierno Vasco y sus Organismos Autónomos y a las Administraciones Territoriales de Alava, Bizkaia y Gipuzkoa, que comprenden para cada Territorio Histórico sus respectivas Administraciones Forales y Municipales junto con sus Organismos Autónomos, además de las entidades supramunicipales (Cuadrillas y Mancomunidades de municipios), pero sin incluir el sector público empresarial dependiente de estas instituciones" El sector público de Nafarroa, tendría por analogía la misma inclusión.
Vamos a tratar de analizar la presencia de la Administración Autónoma de Vascongadas y Nafarroa en la economía y la sociedad de la HEH. Para ello dividimos el análisis en dos grandes capítulos, en primer lugar el realizado desde la vertiente del ingreso, analizando los instrumentos en los que se basa (Concierto y Convenio) así como la propia evolución recaudatoria; y en segundo lugar desde la vertiente del gasto y otros indicadores económicos. Este trabajo se complementa con un anexo estadístico
PARTE I:
POLITICA FISCAL Y PRESUPUESTARIA: EL CONCIERTO Y CONVENIO
1 INTRODUCCIÓN HISTÓRICA
El capitalismo para su desarrollo necesitaba que los estados unificaran sus mercados internos, de manera que se hacía necesario establecer una legislación única que igualara las condiciones para la actividad económica en todo el territorio. Por otra parte, los estados también tenían necesidad de adaptar su sistema de ingresos a las nuevas formas de riqueza de reciente aparición, relacionadas sobre todo con valores mobiliarios. Los sistemas tributarios antiguos, basados en la tributación de bienes inmobiliarios debían ser sustituido por otros, que gravasen las fuentes de riqueza naciente. Son fundamentalmente estas dos cuestiones las que se le plantean al estado español a principios del 5. XIX, cuando decide acabar con los fueros.
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